В настоящее время наблюдается усиление внимания правоохранительных и судебных органов в защиту интересов бюджетной системы РФ, в связи с чем формальность подхода к гражданским правоотношениям в сфере контрактных закупок применяется судами в интересах органов государственной власти. Основанием для привлечения к уголовной, имущественной ответственности является как формальное нарушение процедуры закупки (даже в отсутствие ущерба бюджету), так и наличие ущерба (при отсутствии признаков нарушения процедуры закупки).
Риски, связанные с расхождением цены контракта и рыночной стоимости
Необходимо иметь в виду, что любая разница между себестоимостью товара/услуги и ценой контракта может стать основанием для проверок со стороны контролирующих органов.
Действуя в интересах бюджета, контролирующие органы имеют полномочия для проведения проверок, предъявления имущественных исков, наложения штрафов, уголовного преследования даже при незначительном отклонении стоимости работ/услуг/материалов, установленных на основании выводов Счетной палаты. Законодательно установленный размер отклонения цен отсутствует.
Начальная (максимальная) цена контракта (далее НМЦК) является одним из ключевых параметров контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных услуг, так как является основой для различных показателей, в частности, размер НМЦК влияет на способ закупки, на сроки размещения извещения при проведении электронного аукциона, от НМЦК рассчитывается размер обеспечения заявки и размер обеспечения исполнения контракта, снижение НМЦК на 25 % и более является основанием для применения антидемпинговых мер.
С учетом значимости НМЦК правильность ее расчета имеет огромное значение на всех стадиях закупочного процесса и оказывает влияние на достижение эффективности.
Заниженная стартовая цена влечет признание процедуры несостоявшейся, а завышенная — к заключению контракта с переплатой.
Неосновательное обогащение и судебная практика в сфере завышения цен
В целях защиты интересов бюджета контролирующими органами в лице прокуратуры, а также заказчиками могут инициироваться споры, связанные со взысканием сумм неосновательного обогащения в виде разницы стоимости контракта и аналогичных видов работ/товаров/услуг, выявленной по результатам проверок (как плановых, так и внеплановых) счетной палатой.
При этом понятие аналогичности, уникальности, однотипности, идентичности и эквивалентности, а также необходимость описания предмета закупки в соответствии с данными критериями закреплено как в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (далее Закон № 44-ФЗ) и Федеральном законе «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ (далее Закон № 223-ФЗ), так и в Приказе Минэкономразвития России от 02.10.2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)».
Формирование начальной цены возлагается на заказчика на основании тех данных, которые предоставляются в том числе и поставщиком.
В случае предъявления претензий к заказчику о необоснованно сформированной цене закупки с участием бюджетных средств, риски для исполнителя, предложившего более низкую стоимость товара для коммерческих покупателей (при сравнении результатов обоснования заказчиком цены как в рамках Закона № 44-ФЗ, так и в рамках обоснования цены в рамках Закона № 223-ФЗ), существенно возрастают.
Нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа в случае, если умысел на неисполнение условий государственного контракта или договора в части количества, качества, комплектности поставляемых товаров, качества выполняемых работ, оказываемых услуг возник до момента их заключения, квалифицируется по ст. 159 УК РФ.
Обстоятельства, установленные в ходе расследования уголовных дел, а также вступившие в силу приговоры судов являются основаниями для привлечения к солидарной имущественной ответственности как представителя заказчика, так и исполнителя по контракту.
Как показывает судебная практика, наиболее частыми последствиями проверок являются:
- взыскание неосновательного обогащения с исполнителя, вменение преступного сговора с заказчиком (УК РФ);
- признание контракта недействительным и применения последствий недействительности сделки;
- привлечение к солидарной ответственности должностных лиц как заказчика, так и исполнителя.
К настоящему времени по делам о взыскании неосновательного обогащения в результате завышения цены контракта по искам госзаказчиков сложилась определенная практика применения правовых позиций Верховного Суда РФ, изложенных в определениях от 7 сентября 2021 г. № 305-ЭС21-5987 и от 17 января 2022 г. № 302-ЭС21-17055.
Заключение контракта по цене, значительно превышающей среднюю цену на аналогичные товары (работы, услуги), противоречит целям законодательства о контрактной системе, публичным интересам, а также основным началам гражданского законодательства (статья 1 ГК РФ).
Например, в сфере государственного заказа суд может признать подрядчика виновным в нарушении законодательства, если он установил необоснованную цену на товар, превышающую цену, сложившуюся на соответствующем товарном рынке, а также цену, рассчитанную с учётом всех затрат подрядчика на исполнение государственного контракта и среднеотраслевого размера рентабельности.
Антимонопольные риски и злоупотребления в сфере закупок
ФАС может оштрафовать исполнителя по закупке за нарушение антимонопольного законодательства.
Основание для привлечения к ответственности предусмотрено п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещает хозяйствующим субъектам заключать соглашения, которые предусматривают среди прочего установление цен (тарифов), скидок, надбавок или наценок, а также повышение, снижение или поддержание цен на торгах.
Недобросовестная конкуренция. Например, сговоры между участниками рынка с целью ограничения конкуренции, завышение цен, снижение качества товаров или услуг. Картельный сговор — это незаконная договоренность между конкурирующими компаниями, которые договариваются о ценах, объемах производства, разделе рынков или других условиях, чтобы искусственно ограничить конкуренцию и получить монопольную выгоду. Такие сговоры снижают конкуренцию, приводят к завышению цен и ухудшению качества товаров, поэтому преследуются по закону.
Картельный сговор, или так называемое горизонтальное антиконкурентное соглашение, по оценкам ФАС, является одним из самых серьезных нарушений антимонопольного законодательства. Например, ФАС России вынесла решение, которым признала, что победитель аукциона и общество-конкурент нарушили часть 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции — заключили антиконкурентное соглашение (см. решение комиссии УФАС России по Самарской области от 31.03.2021 по делу № 063/01/11-113/2020).
ФАС России отметила, что по итогам аналогичных аукционов за предыдущие годы выкупная цена контрактов (цена, предложенная победителем) составляла более 1 млн рублей. Тогда как по рассматриваемому аукциону — всего 351 тыс. рублей (при том, что общество-конкурент было готово предложить до 5 млн рублей).
Впоследствии ФАС России наложила на оба общества «оборотные» административные штрафы (часть 2 статьи 14.32 КоАП РФ) — в размере 1/25 совокупной суммы выручки за год (см. постановления заместителя руководителя УФАС России по Самарской области от 20.06.2021 по делу № 063/04/14.32-331/2021 и от 22.06.2021 по делу № 063/04/14.32-332/2021).
Приговором Кировского районного суда г. Самары от 06.05.2022 представитель общества-конкурента был осужден по вышеуказанным статьям Уголовного кодекса РФ на 3 года лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима по ч.8 ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп).
Злоупотребление доминирующим положением на рынке. Например, установление монопольно высоких цен или ограничение доступа конкурентов на рынок.
Ответственность за злоупотребление доминирующим положением на рынке в России устанавливается статьей 14.31 КоАП РФ. В зависимости от последствий наступают административные штрафы для юридических лиц: от 300 тыс. до 1 млн рублей, если деяние привело к ущемлению других лиц, или же от 0,01 до 0,15% от выручки на рынке, если результатом стало недопущение или ограничение конкуренции.
За I полугодие 2025 года ФАС выдала 171 предупреждение об устранении признаков недобросовестной конкуренции, более 7 тысяч предписаний об устранении нарушений в сфере закупок. Провела 8 076 плановых и внеплановых проверок, рассмотрела 20 707 жалоб по существу, вынесла 6 366 решений о включении информации в РНП.
Федеральное Казначейство с определенной периодичностью готовит обзоры основных нарушений и недостатков, выявляемых по результатам контрольных мероприятий, проводимых в рамках ведомственного контроля над соблюдением требований Закона № 44-ФЗ.
В этих обзорах перечислены ошибки, которые чаще всего допускают заказчики при обосновании НМЦК методом анализа рынка, при этом они являются типовыми, т. е. повторяющимися. На основе заключения Казначейство готовит доклад должностному лицу или органу, которые поручили провести контрольные мероприятия. Если выявят в действиях лиц, которых проверяют, признаки правонарушений, то информацию отправят в прокуратуру, правоохранительные и другие органы.
Счётная палата Российской Федерации проводит анализ ценовой информации в рамках своих проверок. Это помогает выявлять нарушения законодательства о контрактной системе, предотвращать намеренное завышение цен товаров, работ и услуг, а также обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств.
По результатам проверок Счётная палата направляет в адрес Госзаказчиков информационные письма, указывающие на выявленные нарушения. О результатах проверок Счётная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а также доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. При наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, материалы передаются в правоохранительные органы.
Например, в 2024 году Счетной палатой был выявлен 681 факт нарушений и недостатков на общую сумму 3,7 млрд рублей.
Особый резонанс вызвал эпизод с закупкой профессиональных кофемашин в Минфине. Минфин приобрёл технику на 2,8 млн руб., хотя утверждённые самим же Минфином нормативы ограничивали стоимость одной машины 98 тыс. руб. Разрыв между нормами и практикой налицо.
Счетная палата выявила финансовые нарушения на 2,8 млрд руб. в деятельности Министерства спорта РФ и Центра спортивной подготовки сборных команд России (ЦСП) по итогам проверки 2024 г.
В 2023 году в отчете, опубликованном Счетной палатой, указано приобретение продуктов питания по стоимости, значительно превышающей рыночную (по некоторым видам продукции превышали от 1,6 до 4 раз), что нарушает принцип экономически эффективного расходования средств, предусмотренный Федеральным законом № 223-ФЗ.
Рассматривая дело № А32-11507/2021 по оспариванию представления контрольно-счетной палаты, Арбитражный суд счел доводы контрольно-счетной палаты о том, что цена Контракта № 422 превышает цену Контракта № 254 более, чем в 7 раз, что привело к нарушению интересов бюджета, обоснованными.
При проведении проверки Счетной палатой была установлена разница в цене Контракта № 254 и Контракта № 422, заключенных на оказание аналогичных услуг с одним и тем же исполнителем, специалистами Палаты проведен анализ общедоступной информации о ценах на аналогичные услуги, содержащейся в контрактах, которые исполнены самим поставщиком и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени).
Рекомендации для участников и заказчиков
В заключение хотим отметить, что участникам закупок рекомендуется внимательно изучать обоснование НМЦК в документации и при необходимости обжаловать неправомерное формирование цены через органы финансового контроля.
Заказчикам важно корректно проводить анализ рынка и документировать источники ценовой информации, чтобы избежать претензий со стороны контролирующих органов.
Контроль цен в госзакупках — это комплексная система, включающая нормативное регулирование, мониторинг рынка, внутренний и внешний аудит, а также возможность обжалования неправомерных действий заказчика.
